國家發展改革委辦公廳關於印發《政府和（hé）社會資本合作項目特許經（jīng）營方案編寫大綱(2024年試行版)》的（de）通知

　　發改辦投資〔2024〕227號（hào）

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團（tuán）發展改革委：

　　按照國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部（bù）《關於（yú）規範實施（shī）政府（fǔ）和社會（huì）資本合作新機（jī）製的指導意見》有關（guān）要求，我們製定了《政府和社（shè）會資本合作項目特許（xǔ）經營方案編寫大綱(2024年試（shì）行版)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改革委辦公（gōng）廳（tīng）

　　2024年3月20日

　　政府和社會資本合作項目（mù）特（tè）許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一（yī）部（bù）分　概　述

　　一、項目概況

　　項目全稱及簡稱，建設（shè）依據、建（jiàn）設目標和任務、項（xiàng）目（mù）功能和定位（wèi）、建設地點、建設（shè）工（gōng）期、建設內容和規模、投（tóu）資規模（mó）和資金來源（yuán），主要需求和產出(服務)，主（zhǔ）要技術經濟指標（biāo），前期工作進展情況等。

　　如項目涉及存量資（zī）產，應說明存量資產內容、資產賬麵價值與（yǔ）評估價值、資產權屬或權利、存量債務、建設運營時間、資產運營與效益情況等。應（yīng）說（shuō）明存量資產評估情況(含（hán）評估單位、評估目的（de）、評估方法等)，並將評估報告作為附件。涉（shè）及改擴建的，應說明改擴建（jiàn）和存量資產的關係。

　　二、項目實施機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如有)基本情況、職責及其獲縣級以上人民政府授權情況，並將相關授權證明文件作為附件（jiàn）。

　　三、特（tè）許經營主要內（nèi）容

　　簡述收費渠道和方式（shì）、特許經營實施方式、特許經營期限、特許經營者的條件和選擇方式、特許經營服務範圍。說明項目建設（shè）期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或（huò）比（bǐ）例（lì）;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方（fāng）式等;以及其他需要說明（míng）的內容。交通運輸（shū）等相（xiàng）關專業領域可結合行業自身特點，開展行業審查工作，明確技術要點、資（zī）金安排等信息，作為編製和完善特許經營方案（àn）的依據。

　　四、政（zhèng）府承諾和保障

　　政府對項目前期、建設（shè）和運營期間的工作協助與支持，用地(用海)和移民搬遷安置（zhì）補償，排他性約定等（děng）作出的承諾和保（bǎo）障等。

　　第二部（bù）分　項目可行性分析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建設背景及對項目（mù）所提供（gòng）產品或服務的公共需求，分析其與重大戰略、發展規劃（huá）、產業政策（cè）等政策和規劃的（de）符合性，論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在（zài）需求分析的基礎上，提（tí）出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產出(服務)的需求總量及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述（shù）項目選址或選線方（fāng）案、主要建設內容及規（guī）模、建設主要約束條件、用（yòng）地(用海)方式、選址地質條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要（yào）進度節點，以及正常運營年份應達到的產出能力和服務要求。明確項目預期達到的建設標準、工程質量（liàng）和安全管理（lǐ）目標等要求。通（tōng）過技術、設備和工程（chéng）方案的比選，確定項目初步建（jiàn）設方案。

　　大型、複雜及分期建設項目應根據項目整體（tǐ）規劃、資源利（lì）用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠期（qī）建設規模、分階段建設目（mù）標和建設進度安排，並說明預留發（fā）展（zhǎn）空間及（jí）其（qí）合理性、預留條（tiáo）件對遠期規模的影響等。

　　估算（suàn）擬建項目從籌建（jiàn）、施工至投產所需的全部建設投資，包括建（jiàn）築工程（chéng）費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據項目選址或選線（xiàn）方案，以及建設內容和規模等（děng）要求，分析（xī）項目的要素保障條件及落實情（qíng）況。說明有關部門針對項目規劃、選址、用地(用海)等反饋意見情況。如已辦（bàn）理（lǐ）相（xiàng）關行政許可手續，說明進展情況。

　　(一)用地用（yòng）海條件。

　　說明擬建項目用地總體（tǐ）情況和土地利用現狀，分析土地要素條件、底線紅（hóng）線（xiàn）約束情（qíng）況，提出（chū）節（jiē）約集約用地要求。如（rú）涉（shè）及用海用島，應明確具體方式（shì）、位置和規模（mó）等內容。

　　(二)資源（yuán）環境承載能（néng）力、生態環境敏感區等其他支撐條件。

　　說明項（xiàng）目與“三線一單”生態環境分區管控要求符合性，說明水耗、能耗、汙染物排放（fàng）總量和碳排放、生態環境敏感區約（yuē）束等其他支（zhī）撐條件。

　　四（sì）、運營服務要求

　　在保證達到產出能力和服務（wù）要求的前提下，研究提出項目運營需要落實的外部條（tiáo）件、運營服務內容、應遵循的標準和質量規範以及安全保障要求。

　　五、主要風險識別和分析

　　從項目自身角度，識別和分（fèn）析項目準備、建設、運營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的主要風險。

　　第（dì）三部分　特許經營（yíng）模式可行性論證

　　一、項（xiàng）目（mù）屬性分析

　　分（fèn）析項目是（shì）否屬（shǔ）於（yú）具有一定公益（yì）性且存在經營收入（rù）的項目。市場化程度高的（de）商業項目和產（chǎn）業項目，以及沒有經營收（shōu）入的（de）公益項目，不得采用特許經營模式;不（bú）得（dé）將以上類型中無關聯（lián）關係的項目相（xiàng）互“打（dǎ）捆”，或者與適合采用特許經營模式（shì）的項目“打捆（kǔn）”開展政府和社會（huì）資本合（hé）作。

　　生活垃圾（jī）收運（yùn）處理（lǐ）一體化、廠網一體化的汙水管網、供熱管網、供水管網等項（xiàng）目，綜合交通運（yùn）輸多式聯運的（de）公水聯運、公鐵聯運等項目（mù），以及（jí）依托項目自身開展多（duō）元化（huà）開發的基礎設施和公用事業項目可以（yǐ）綜（zōng）合（hé）平衡項目收益，開展政府和（hé）社會資本合作。

　　對（duì）於特許經營（yíng）新建(含改擴建)項目，應參照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確民營企（qǐ）業持股要求或參與方（fāng）式。

　　二、項目收費渠道和方式

　　明確（què）項（xiàng）目（mù）收費渠道和方式(含潛在收（shōu）費渠道和（hé）方式)，說明收費依據，論證收費渠道和（hé）方式的合（hé）法合（hé）規性，評價使用者支付意願、支（zhī）付能力和收益穩定性（xìng），初步分析項（xiàng）目運營（yíng）成本、項目收費情況以（yǐ）及該項目所屬領域現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存在按規定補貼運營（yíng）情形，明確是否不因采用政府（fǔ）和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出（chū）責任，未以任何方式新增（zēng）地方政府隱性債務，確保項目符合使用者付費要求。項（xiàng）目收費（fèi）屬於政府定價或指導（dǎo）價的，應當執行有關定價機關製定的價（jià）格或收費政策;如不屬於政府定價或指導價的，應明確定（dìng）價機製和調價機製。

　　三、項目盈利能力分析

　　研究使（shǐ）用者付費收入的（de）穩定性（xìng）和成長性，在項目全部投資（zī）為權益資金的情形下，考察項目全生命周期的現金流（liú）入(含按（àn）規定享有（yǒu）的運營補貼)和流出情況，分別（bié）計算基於項目（mù）投資現金流量表（biǎo）、特許（xǔ）經營者自有資金現金流量表的財務（wù）內部收益率等盈利能力指標。

　　對於盈利能力不足（zú）的項目，研究分析通過（guò）多種方式（shì）提（tí）升項目總體盈利能力的可行性，主要包括合（hé）理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資（zī）支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開（kāi）發強度、提供與項目合理相關的資源補償（cháng）等。如需政府投（tóu）資支持的，應說明政府（fǔ）投（tóu）資支持（chí）的具體（tǐ）方式、額度和時間節點等。必（bì）要情況下，應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能（néng）力角度分析是否適合采用特許（xǔ）經營模式。如采取多種方式後，盈利能力仍不足，則不應采用特（tè）許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目（mù）全生命周期成本、產出或服務效果、建（jiàn）設運營效率、風（fēng）險防範控製等方麵，對采取特許經（jīng）營模式和傳統政府投資模式在投入（rù）產出、經濟社（shè）會效益等方麵進行比較分析，對項目（mù）是否適合采用特許經營模式進行論證（zhèng）。

　　五、參與意願（yuàn）分析

　　分析（xī）說明社會資本參與意願和金融機（jī）構參與意願;必（bì）要時，可（kě）麵向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合規性分析

　　綜合上述分析（xī），說明（míng）上述特（tè）許經營安排是否存在違反法律法規、政策文件（jiàn）精神的情況，包括但不限（xiàn）於特許經營範圍或產出界定不清，一定區域或期限內的排他性約定缺失，通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性（xìng）付費等方式使用財政資金彌補（bǔ）項目建設和運營成（chéng）本等。涉及外商（shāng）投資企（qǐ）業參與的，說明是否符合外商投資管理有關規（guī）定。

　　七（qī）、特（tè）許（xǔ）經營風險分析

　　從特許經營角（jiǎo）度，說明采取特許經營模式可能存在的主要風險。

　　第四部分　特許經營主要內容

　　一、特許經營（yíng）範圍

　　明確擬采取特許經營（yíng）模式的項目建設內容、運營內容、服務範（fàn）圍等要求，以及（jí）特許經營者對項目周期各環節的責任（rèn）。對於盤活存量資產項目，應列明項目資產（chǎn）處（chù）置方式和（hé）程序等內容，以及項目存量債務處理和職工安置（zhì）等要求。

　　二、實施（shī）方式

　　確定擬（nǐ）采用特許經營（yíng）模式的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建項目可（kě）采用ROT方式，存（cún）量資產盤活可采用TOT等方式。說明實施方（fāng）式選擇的主要依據和（hé）考慮。

　　三、特（tè）許經營（yíng）期限和資產（chǎn）權屬

　　明確特許經營期限，說明特許經營期限確定依據。如將特許（xǔ）經營期限作為（wéi）招標評定標準，應以最終招標確定的期（qī）限為準（zhǔn）。明確特許經營期（qī）限內和特許經營到期後（hòu）的資（zī）產權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界（jiè）

　　明確使用者付（fù）費定價、調價機製和原則，以及期間各類重大變更的處理原則等（děng）;明確特許（xǔ）經營各階段政府、特許經營者、項目公（gōng）司的權利、義務和責任等;明確特許經營者或項目公司通過加（jiā）強管理、降低成本、提升效（xiào）率、積極創新（xīn）等獲（huò）得的額外收益分配原則等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特（tè）許經營者基本條件。

　　按（àn）照以下要求（qiú），明（míng）確特許（xǔ）經營者基本條件（jiàn）：除作為（wéi）政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(含其（qí）獨資（zī）或控股的子公司)不得以（yǐ）任何方式作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的投標方、聯合投標（biāo）方或項目公司（sī）股東;作（zuò）為政府出資人代表時，原則上不（bú）得在項目（mù）公司中控股（gǔ）。

　　(二)特許經營者（zhě）選擇方式。

　　應明確特許經營者選擇方（fāng）式。鼓勵優先采用公開招標方式選擇特許經營者;如果不采用公開招標（biāo）方式，應（yīng）明確原因和依據（jù）。

　　(三)特許經營者選擇（zé）標（biāo）準。

　　對（duì）特許經營者應具備的條件提出要求，明確特許經營者（zhě）應具備的項目管（guǎn）理經驗、專業運營能（néng）力、企業（yè）綜合實力、信用（yòng）狀況等（děng），並將項目運營方案、收費單價、特許（xǔ）經營期限、政府支持條件等作（zuò）為選擇特許經營者的重要評定標（biāo）準。對（duì）特（tè）許（xǔ）經營新建(含改擴建)項目，應按照《支（zhī）持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具體要求。

　　六、交易結構與投（tóu）融資結構

　　(一)交易結構。

　　設計（jì）並繪（huì）製特許（xǔ）經營項目交易結構圖並輔以文字說明，明確項目授權路徑、特（tè）許經營者持（chí）股比例、合同（tóng）體係（xì）、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構，說明（míng）實（shí）施機構、政府方出資人代表(如政府資本金注入)等推（tuī）進主體的責任。明確（què）正常運營情形下，特許經營者不得轉讓項目公司股權的最短期（qī）限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金（jīn）比例、股東（dōng）出（chū）資（zī）要求、融資（zī）方式及限製條件、建設期政府（fǔ）投資支（zhī）持方式和預計金額或比例、政府或政府出（chū）資人代表對項目公司分紅的要（yào）求、項目公司清（qīng）算（suàn）後剩餘收益分（fèn）配要求等，以及銀行貸款等（děng）融資（zī）原則等。

　　對（duì）盤活存量資產項目，如（rú）涉及存量債務，應（yīng）說（shuō）明債務人、債務規模、利率、期限、是否需提前還款（kuǎn）等情況;如需提前還款，應（yīng）逐項說明還款資金來源（yuán）和具體還款方案。

　　七、監督管理和運營評價

　　(一)監督（dū）管理。

　　明確實施機構會同有關部門（mén）對特許經營項目前期工作、建設實施、日（rì）常運營等環節（jiē）的公共監督要求。明確項目通（tōng）過全（quán）國投資項（xiàng）目在線審（shěn）批（pī）監管平台向（xiàng）社會公開披露相關（guān）信息的內容和（hé）要求，以（yǐ）及建設實施階（jiē）段的過程審計和運營階段的審計。

　　(二)運營評價（jià）。

　　明確（què）項目實施（shī）機構對項目運營情況的監測分析（xī）、定期運營評價安排。應從行業（yè）管理角度提出運營標準、運營（yíng）效果等評價（jià）指標，從協議執行角度提出履約情況等評（píng）價指標（biāo），從項目效果角度提出直接效果、外部影響、可持續性等評價指（zhǐ）標。如涉及財政資金使用的，還應按（àn）有關規定提出對財政資金使用的績效評價指標。

　　八、風險管控

　　針對（duì）項目全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出（chū）風險應對措施和建議，明確（què）項目實（shí）施機構、特（tè）許經（jīng）營者、項目公司等方麵風險分配原則，明確政府承擔的項目風險、政府不承（chéng）擔的項目風險以（yǐ）及政（zhèng）府和特（tè）許經營者或項目公司共（gòng）同承擔的（de）風險。

　　九（jiǔ）、政府承諾（nuò）和保障

　　分析並明（míng）確政府對項目前期工作協助、用地(用海)和移民（mín）搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一規定的運營補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾和保（bǎo）障。明確（què）使用者付費機（jī）製下對收入來源、定價和（hé）調價（jià）、成本監審（shěn）調（diào）查等（děng）方麵政策規定的保障，明確對影（yǐng）響項目收益來源的政府特殊要求等的應（yīng）對（duì）性保（bǎo）障機製。

　　十、調（diào）整、變更等其他要求

　　明確協議變更和延期、價格調（diào）整、補貼調整、項目公司（sī）股權變更、政府臨時接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔保、違約責任與爭議解決（jué）等要求。